Brasao TCE TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 4ª RELATORIA

   

12. VOTO Nº 82/2022-RELT4

12.1. Baseando-se nas informações que constam dos presentes autos, confrontando com os fatos apresentados no Relatório de Auditoria, passa-se, a seguir, à análise meritória.

12.2.  Frente aoItem 9.3 e 9.4 do Acórdão TCE/TO nº 661/2021 - Segunda Câmara - Irregularidades no Processo Licitatório”, especificamente quanto a b) “precariedade na publicidade”, os recorrentes alegam o que segue: “em relação as supostas falhas do aviso de licitação, insta enfatizar que consta na publicação o endereço da prefeitura, e o telefone principal, de modo que o site da prefeitura é de fácil acesso e de amplo conhecimento.”

12.3. Em relação ao não cumprimento do requisito legal de publicidade, não merecem prosperar as justificativas trazidas pela defesa, uma vez que o aviso de licitação publicado no Diário Oficial nº 5.256, de 12/012/2018 (Anexo I do Relatório de Auditoria de Regularidade nº 23/2019 - evento 2), se extrai nitidamente que não houve a “indicação dos locais, dias e horários em que poderia ser lida ou obtida a íntegra do edital, e o local onde seria realizada a sessão pública do pregão”, o que caracteriza a restrição à competitividade do certame. Quanto a ausência de “divulgação da exordial do certame no Portal da Transparência”, não houve justificativas.

12.4. Diante disso, restou caracterizada a afronta ao art. 8º da Lei nº 12.527/2011, bem como ao art. 4º da Lei nº 10.520/2002, in verbis:

Lei nº 12.527/2011
Art. 8º. É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:  
(…)
IV –  informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
(…)
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores. (grifou-se)
 
Lei 10.520/2002:
Art. 4º. A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras:
II – do aviso constarão a definição do objeto da licitação, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital.

12.5. Ainda a respeito da ausência de publicação do edital no Portal da Transparência, convém mencionar o que consta no VOTO Nº 71/2021-RELT4 condutor do Acórdão TCE/TO Nº 192/2021-PLENO, veja-se:

9.6. Dentre os princípios explícitos que regem a Administração Pública (art. 37 da Constituição Federal e 3º da Lei Federal nº 8.666/93), destaca-se a publicidade como condição de eficácia de qualquer ato administrativo, sem a qual o documento não produz efeitos no ordenamento jurídico.
9.7. A Lei nº 12.527/2011, Lei da transparência, determina que as informações relativas às licitações e aos contratos da administração pública, inclusive os editais de procedimento licitatório e seus resultados, devem ser obrigatoriamente divulgados na rede mundial de computadores (...). (grifou-se)

12.6. O referido Acórdão TCE/TO Nº 192/2021-PLENO aplicou multa aos responsáveis no valor de “R$1.000,00 ante a ausência de publicação dos editais no Portal da Transparência (art. 4º, IV da Lei nº 10.520/2002 e art. 8º, §1º, IV da Lei nº 12.527/2011) ”.

12.7. Ainda em relação ao Item 9.3 do Acórdão TCE/TO nº 661/2021 - Segunda Câmara - Irregularidades no Processo Licitatório”, especificamente quanto a (b)competitividade, (c) cláusula sobre as condições da compra do medicamento”, (d) “ausência de estudos que fundamentassem o quantitativo” e (e) “ausência de cláusula mencionando o cumprimento do dever de realizar o processo licitatório destinado exclusivamente à participação de microempresa e empresa de pequeno porte, conforme exigência”, os recorrentes não apresentaram justificativas.

12.8. Nesse sentido, a partir da leitura do teor da defesa ofertada pelos recorrentes, constata-se que os mesmos não apresentaram justificativas, tampouco suporte probatório mínimo suficiente para fazer face às irregularidades encartadas, bem como que a suposta falha de citação se encontra devidamente enfrentada no voto preliminar deste processo. Dessa forma, não há razões para decidir pelo afastamento da multa outrora aplicada aos recorrentes em relação às irregularidades no Processo Licitatório, descritas no item supramencionado deste Voto, pelo que mantenho a multa aplicada na decisão originária.

12.9. Ainda, a respeito das demais irregularidades constantes no Item 9.3 Acórdão TCE/TO nº 661/2021 - Segunda Câmara, tais como: “b) Deficiências nos controles instituídos nos ciclos da Assistência Farmacêutica - Ausência da Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME) - (item 2.2)”; “c) Armazenamento inadequado dos medicamentos da farmácia, ausência de controle de estoque e falta de medicamentos (item 2.2.6)”.

12.10. Diante desses apontamentos, a recorrente sustenta o seguinte:

(...) não houve deficiência no controle instituído nos ciclos da farmácia, nem ausência de relação de medicamentos, pois o município não possuía a época a utilização de REMUME, pois utilizava o sistema HORUS.
O sistema Horus, assim como o REMUME também tem a função de gerenciar os medicamentos utilizada pelo sistema de saúde do município que, à época se mostrava ainda mais eficaz que o REMUME.
Dessa forma Excelência, não houve inadimplemento das obrigações apresentadas no relatório de auditoria, pelo contrário, as obrigações impostas ao município foram todas adimplidas de forma satisfatória pela administração municipal. Assim sendo, é totalmente desproporcional a aplicação de multa aos recorrentes, vez que restará comprovado que não houve descumprimentos das normas, tampouco prejuízo ao erário público do município, bem como todas os apontamentos aqui apresentados foram de fato adimplidos.

12.11. Pois bem. Sem a finalidade de esgotar a temática, mas apenas de contrastar o apontamento “b) Deficiências nos controles instituídos nos ciclos da Assistência Farmacêutica - Ausência da Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME) ”, ensejador de multa por esta Corte de Contas, e a justificativa apresentada pela recorrente, é necessário reiterar, em conformidade com o VOTO Nº 109/2021-RELT2, item 9.2.4 (tabela), o seguinte:

A Portaria nº 3916, de 30 de outubro de 1998, sobre a Política Nacional de Medicamentos, no item 5.4, “h”, aponta que é responsabilidade do gestor municipal “definir a relação municipal de medicamentos essenciais, com base na RENAME, a partir das necessidades decorrentes do perfil nosológico da população”A Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME) é instrumento fundamental para orientar a organização de todas as etapas da Assistência Farmacêutica, especialmente as prescrições médicas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), a atender, de forma coerente, a demanda reprimida das pessoas necessitadas, a aprimorar o planejamento das ações do SUS, e a melhorar o processo de controle das demandas. (grifou-se)

12.12. A Portaria de Consolidação nº 2 do Ministério da Saúde (Gabinete do Ministro), de 28 de setembro de 2017, ratifica as normas sobre as políticas nacionais de saúde do Sistema Único de Saúde, em que consta o Anexo XXVII - Política Nacional de Medicamentos - PNM (Origem: PRT MS/GM 3916/1998, Anexo 1), com o seguinte teor:

5. RESPONSABILIDADES DAS ESFERAS DE GOVERNO NO ÂMBITO DO SUS
No que respeita às funções de Estado, os gestores, em cumprimento aos princípios do SUS, atuarão no sentido de viabilizar o propósito desta Política de Medicamentos, qual seja, o de garantir a necessária segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos, a promoção do uso racional e o acesso da população àqueles considerados essenciais.
(...)
5.4. Gestor municipal
No âmbito municipal, caberá à Secretaria de Saúde ou ao organismo correspondente as seguintes responsabilidades:
(...)
h. definir a relação municipal de medicamentos essenciais, com base na RENAME, a partir das necessidades decorrentes do perfil nosológico da população; (grifou-se)

12.13. Quanto à RENAME – trata-se da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais e, de acordo a edição de 2022, do Ministério da Saúde, cumpre o papel de “relacionar os medicamentos utilizados no âmbito do SUS. ”

12.14. Outrossim, “o Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011, que regulamenta a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, dispõe que “a RENAME compreende a seleção e a padronização de medicamentos indicados para atendimento de doenças ou de agravos no âmbito do SUS” e também que “a cada dois anos, o Ministério da Saúde consolidará e publicará as atualizações da Rename e do respectivo FTN (Formulário Terapêutico Nacional) ”.

12.15. Nesse sentido, é importante registrar que na hipótese do município não possuir Secretaria de Saúde, mas apenas o Fundo Municipal de Saúde, a responsabilidade pela definição da Relação Municipal de Medicamentos Essenciais – REMUME, com base na RENAME, é de seu gestor, logo, tem-se também a necessidade de esclarecer, a seguir, que o Sistema Nacional de Gestão de Assistência Farmacêutica – HÓRUS, por si só, não substitui a finalidade da REMUME.

12.16. Veja-se, a Portaria nº 1.555, de 30 de julho de 2013, dispõe sobre as normas de financiamento e de execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, trazendo em seu artigo 13 o seguinte: “Para dar suporte à gestão da Assistência Farmacêutica na Atenção Básica à Saúde, o Ministério da Saúde disponibiliza aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica - HÓRUS”.

12.17. Do mesmo modo, do sítio do Ministério da Saúde se extrai que o Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica – HÓRUS, foi desenvolvido pelo Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde (DAF/SCTIE/MS) com a seguinte finalidade: “qualificar a gestão da Assistência Farmacêutica nas três esferas do SUS, e contribuir para a ampliação do acesso aos medicamentos e da atenção à saúde prestada à população (...)”.

12.18. Ante todo o exposto no bojo do presente voto, reitera-se que a REMUME diz respeito à relação municipal de medicamentos essenciais e tem a finalidade de, com base na RENAME, selecionar e padronizar os medicamentos essenciais à saúde da população municipal dentro de suas especificidades/conjunto de doenças prevalentes.

12.19. Por outro lado, o Sistema Nacional de Gestão da Assistência Farmacêutica – Hórus, é ferramenta tecnológica que visa cooperar com os gestores do âmbito da saúde no que tange à qualificação da assistência farmacêutica e à transparência dos serviços prestados. Assim, o referido sistema contribui para o planejamento dos serviços, mas não substitui o respaldo da REMUME como “instrumento fundamental para orientar a organização de todas as etapas da Assistência Farmacêutica, especialmente as prescrições médicas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), a atender, de forma coerente, a demanda reprimida das pessoas necessitadas, a aprimorar o planejamento das ações do SUS, e a melhorar o processo de controle das demandas.” (VOTO Nº 109/2021-RELT2, item 9.2.4)

12.20. Dessa forma, apontar que à época o município utilizava o Sistema Hórus – Sistema Nacional de Gestão de Assistência Farmacêutica não elide a necessidade de se cumprir as normas sobre as políticas nacionais de saúde do Sistema Único de Saúde, especialmente quanto a responsabilidade de elaboração da REMUME.

12.21. Quanto ao item 2.2.6:  “a) Armazenamento inadequado dos medicamentos da farmácia”, o recorrente deixou de apresentar qualquer documento que justifique/saneie a situação descrita no Relatório de Auditoria de Regularidade nº 23/2019, motivo pelo qual se mantém tal irregularidade.

12.22. No que concerne à letra “b) ausência de controle de estoque”, em que pese a recorrente haver sustentado a utilização do sistema Hórus, igualmente não apresentou qualquer tipo de documento que comprove essa utilização (dados, registros e/ou imagens), pelo que a justificativa também não se mostra suficiente para conduzir esta Corte de Contas a decidir pelo afastamento da multa aplicada em relação ao 1 -armazenamento inadequado dos medicamentos da farmácia, 2 - ausência de controle de estoque e 3 - falta de medicamentos (item 2.2.6).

12.23. Diante de tal impropriedade a Segunda Câmara desta Corte de Contas, em reiteradas decisões, reprime com aplicação de multa, a exemplo do Acórdão TCE/TO nº 632/2021, publicado no Boletim Oficial TCE/TO nº 2868 em 06/10/2021, motivo pelo qual mantém-se tal irregularidade.

 12.24. O último aspecto ensejador de multa a ser analisado diz respeito à d) Ausência do Fiscal do Contrato (item 2.3), a respeito do qual a recorrente sustenta o seguinte:

Em respostas a este apontamento, esclarece os recorrentes que a administração pública detém em seu quadro de servidores, o dotado de função de controle interno que por sua vez fica incumbido de fizer esta fiscalização.
Pois como é função do controle interno a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, fica a ele a função de orientar a melhor utilização dos recursos disponíveis de maneira organizada e ponderada.
Embora não conste no edital da licitação ou em qualquer outro lugar a nomeação expressa do servidor como fiscal de contrato, é intrínseco a ele a execução dessa tarefa.
Porém, com o objetivo de atender a esta demanda, e para sanar qualquer vício contratual, a prefeitura vêm aditando a posição de nomear expressamente como fiscal de contrato, um servidor a que tem disponível em seus quadros.

12.25. Da Lei nº 8.666/93, em seu artigo 67, extrai-se que a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado (...). ” A especial designação é, portanto, uma determinação e não uma faculdade do gestor. Nesse sentido, leciona Marçal Justen Filho:

O regime de direito administrativo atribui à Administração o poder-dever de fiscalizar a execução do contrato (art. 58, III). Compete à Administração designar um agente seu para acompanhar diretamente a atividade do outro contratante. O dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a fiscalização pela Administração não é mera faculdade assegurada a ela. Trata-se de um dever, a ser exercitado para melhor realizar o interesse público. Parte-se do pressuposto, inclusive, de que a fiscalização induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele impostos.
(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a Lei de Licitações e contratos administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008.)

12.26. Ante o exposto, não há razões para decidir pelo afastamento da multa aplicada em relação à ausência do Fiscal do Contrato, mesmo porque, ainda que defendida a validade de uma fiscalização pelo controle interno, o recorrente não apresentou nenhuma comprovação de que, ante a ausência da designação formal de fiscal, tenha havido fiscalização satisfatória desenvolvida por outro servidor, daí porque as sanções devem ser mantidas, em estrita consonância a precedentes deste Tribunal (a exemplo do Acórdão TCE/TO nº 632/2021, publicado no Boletim Oficial TCE/TO nº 2868 em 06/10/2021.

12.27. As razões recursais sob análise finalizam versando sobre “boa-fé, ausência de dano ao erário e não ocorrência de improbidade administrativa”, com argumentos, em síntese, no seguinte sentido:

No caso vertido, o fato descrito na decisão objeto do presente recurso não caracteriza ato de improbidade administrativa por notória ausência de má-fé, inexistência de dano, de proveito patrimonial ou de enriquecimento ilícito do acusado ou de favorecimento a terceiro, sendo certo que nenhum dos princípios constitucionais ou administrativos foram violados, nem qualquer norma legal É AINDA DESPROPORCIONAL A APLICAÇÃO DA MULTA ORA GUERREADA, motivo pelo qual se requer seja desconsiderada da referida multa. (grifou-se)

12.28. A recorrente ainda faz menção à ementa de Recurso Especial nº 751 634, 1ª Turma do STJ, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, data do Julgamento 26/06/2007 e da publicação do DJ de 02/08/2007 p. 353, momento em que destaca/grifa os itens 2 e 3, veja-se:

2. Nem todo ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela especificamente qualificada pelo legislador, (grifos nossos).
3. As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos art. 9o, 10 e 11 da Lei 8.429/92. sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e por condutas meramente culposas, conclui-se que o silencio da Lei tem o sentido eloquente de desqualificar as condutas culposas nos tipos a) previstos nos arts. 9º. E 11. (grifou-se)

12.29. Quanto à ausência de má-fé, cabe mencionar trecho do Acórdão nº 1.940/2012-TCU- 2ª Câmara:

Além disso, para efeito da responsabilização perante o TCU, não importa se agiu sem dolo ou má-fé. No caso ora analisado, estão presentes os pressupostos fáticos para responsabilização, quais sejam, a conduta antijurídica (os atos irregulares já referenciados do Senhor José Aparecido dos Santos), o nexo de causalidade entre tal conduta e o resultado adverso (sem a prática de tais atos, as irregularidades não ocorreriam) e a culpabilidade (reprovabilidade da conduta, baseada na razoabilidade de exigir-se conduta diversa nas circunstâncias vivenciadas e de admitir-se que era possível ao gestor ter consciência da ilicitude do ato que praticara.) (grifou-se)

12.30. Ademais, não prospera o objetivo a que se presta o recorrente, no sentido que sejam afastadas as multas que lhes foram aplicadas por meio do acórdão combatido, tendo em vista que há previsão nesta Corte de Contas a respeito da sanção em comento, é o que se extrai do Capítulo V da Lei nº 1.284/2001:

Art. 37. O Tribunal de Contas aplicará aos administradores ou responsáveis, na forma prevista nesta Lei e no seu Regimento Interno, as sanções previstas neste capítulo.
Art. 38. Quando o responsável for julgado em débito, o Tribunal aplicar-lhe-á multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário.
Parágrafo único. O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista neste artigo, segundo o critério do valor do débito.
Art. 39. O Tribunal aplicará multa, cuja tabela de valores será estabelecida mediante ato do Tribunal Pleno, periodicamente reeditado com vistas ao reajustamento dos seus valores, na forma prevista no Regimento Interno, aos responsáveis por:
(...)
II - ato praticado com grave infração à norma constitucional, legal ou regulamentar de natureza tributária, contábil, financeira, orçamentária, operacional, administrativa e patrimonial, cujo prejuízo não possa ser quantificado;(...)

12.31. Da mesma forma, dispõe o Regimento Interno deste Tribunal que:

Art. 156 - Sem prejuízo das penalidades administrativas, civis e penais, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas, os administradores ou responsáveis por dinheiro, bens ou valores públicos estão sujeitos às seguintes sanções:
I - multa pecuniária;
(...)
Art. 157 - A aplicação das multas previstas no art. 37 da Lei Estadual nº 1.284, de 17 de dezembro de 2001, será proposta a critério do Relator, podendo os demais órgãos técnicos da Casa fazer sugestões para a proposição.
(...)
§ 3º - Ficam, também, sujeitas às multas previstas neste artigo as autoridades administrativas cuja ação ou omissão as tornem solidárias pelas irregularidades ou ilegalidades apuradas.”

12.32. De decisão oriunda do Superior Tribunal de Justiça, em face do Recurso em Mandado de Segurança nº 28.418-TO (2008/027263-2), tem-se que:

Ementa: ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – MULTA PREVISTA EM REGIMENTO INTERNO DE TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL – HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA PREVISTA NA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS – LEGALIDADE.
1 – A multa prevista no art. 159, inciso IV do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, tem suporte legal no art. 39, IV c/c o seu parágrafo único, da Lei Estadual nº 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO).
2- A hipótese de incidência da multa questionada decorre diretamente da lei, cabendo ao regimento interno, e à instrução administrativa para operacionalizar a sua aplicação, não se verificando, portanto, a ilegalidade apontada. (grifei)

12.33. Finalmente, analisando as razões do recurso se verifica que não foram apresentados aos autos documentos capazes de atestar os argumentos invocados diante dos fatores que resultaram na aplicação de multa.

12.34. Assim, sigo o entendimento adotado na Análise de Recurso nº 8/2022 – COREC (evento 7), no sentido de que as razões apresentadas não são capazes de reformar a decisão atacada.

12.35. Reitero o entendimento adotado pelo Relator a quo, mantendo as irregularidades apontadas no voto originário, conforme delineado no Acórdão recorrido.

12.36. Por todo exposto, acolhendo a manifestação do Ministério Público de Contas, VOTO no sentido de que este Tribunal de Contas adote as seguintes providências:

12.37. Conheça o Recurso ordinário interposto pelo Gedeão Alves Filho, gestor à época, e Dagna Martins da Cruz Sousapregoeira à época, uma vez presentes os pressupostos de admissibilidade e, no mérito, negue-lhe provimento, mantendo incólumes os termos do Acórdão nº 661/2021-TCE/TO – Segunda Câmara, exarado nos Autos nº 12626/2019, determinando-se o seu integral cumprimento em razão da ausência de fundamentos e provas capazes de alterar a decisão recorrida.

12.38. Determine a publicação desta Decisão no Boletim Oficial deste Sodalício, nos termos do art. 27, caput, da Lei nº 1.284/2001 e do art. 341, § 3º, do RITCE/TO, para que surtam os efeitos legais necessários.

12.39. Após a certificação do trânsito em julgado desta decisão, remeta o processo à Coordenadoria do Cartório de Contas para que adote imediatamente todas as providências dispostas na Instrução Normativa – TCE/TO nº 003/2013, que estabelece os procedimentos para formalização do processo de acompanhamento do cumprimento das decisões.

12.40. Por fim, encaminhe-se à Coordenadoria de Protocolo Geral-COPRO para as providências necessárias.

Documento assinado eletronicamente por:
SEVERIANO JOSE COSTANDRADE DE AGUIAR, CONSELHEIRO (A), em 25/04/2022 às 17:51:40
, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.tceto.tc.br/valida/econtas informando o código verificador 212289 e o código CRC A1E481F

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